“城管執(zhí)法難”是我國現(xiàn)階段產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題和矛盾在城市發(fā)展和管理領(lǐng)域的反映和呈現(xiàn)

       改革開放以來,，城鎮(zhèn)化使數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)化為市民,，推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但如此多的農(nóng)民以如此快的速度進(jìn)城,，他們進(jìn)城后要生活,，要工作,，而城市的就業(yè)崗位有限，他們中的許多人(除了這些“新市民”以外，城市中還有許多因國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而下崗的“老市民”)不得不自謀維持生計(jì)之道,，如開小飯店,、小茶館、小商店,，或者路邊擺攤,、居民樓前燒烤、街道上賣字畫或小手工藝品,，有的人甚至以乞討為生,。這種情況給城市秩序、治安和交通等帶來了極大的挑戰(zhàn),，城市,，特別是大中城市的政府不得不組織專門的城管執(zhí)法隊(duì)伍加強(qiáng)城市管理，維護(hù)城市秩序,。

       近20年興起的城管執(zhí)法不同于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法,，其所面對的主要是前述千千萬萬的剛進(jìn)城，剛從農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民或尚未轉(zhuǎn)化為市民的既是農(nóng)民又是市民,、既不完全是農(nóng)民又不完全是市民的“新市民”,，以及因國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而短期或長期下崗的“老市民”。這些新,、老市民為了掙錢養(yǎng)家,，其自經(jīng)商、自從業(yè)往往不遵守既定規(guī)則,、秩序,，他們中的一些人往往還不服從管理，甚至抵制和抗拒執(zhí)法,。而城管執(zhí)法者們?yōu)榱司S護(hù)城市秩序,，履行政府交付他們的職責(zé)，完成領(lǐng)導(dǎo)布置給他們的執(zhí)法任務(wù),，對不服從管理,、抵制、抗拒執(zhí)法者則往往強(qiáng)行執(zhí)法,，甚至暴力執(zhí)法,、野蠻執(zhí)法，從而導(dǎo)致“城管執(zhí)法悲劇”多年來接連不斷地在全國各地上演,，嚴(yán)重影響了政府和人民的關(guān)系,，影響了人民政府的形象和法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

       破解“城管執(zhí)法難”之道的善治何指

       如何終結(jié)這種悲劇,，如何破解“城管執(zhí)法難”?筆者總結(jié)黨的十八大以來,，特別是十八屆三中、四中、五中全會(huì)以來我國國家治理,、社會(huì)治理的理論與實(shí)踐,，并借鑒國外、境外城市管理的經(jīng)驗(yàn),，認(rèn)為“善治”是“城管執(zhí)法難”的重要破解之道,。

       所謂善治(Good Governance)，是區(qū)別于傳統(tǒng)管理,，在管理目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)以人為本,，增進(jìn)管理相對人權(quán)利、福祉,；在管理主體上強(qiáng)調(diào)公眾參與，推進(jìn)多元主體共治,；在管理方式上強(qiáng)調(diào)聽取管理相對人意見,，與管理相對人協(xié)商，選擇既能達(dá)到管理目標(biāo),，又對管理相對人權(quán)益損害最小的解決問題方案,；在管理手段上強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治、注重硬軟法兼治的現(xiàn)代新型管理——治理模式,。

       “善治”在管理目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)以人為本,，注重增進(jìn)管理相對人的權(quán)利、福祉

       傳統(tǒng)的行政管理以“管”為本,，其所注重和追求的是保障,、維護(hù)管理秩序。由于傳統(tǒng)管理模式過分注重追求秩序而忽視管理相對人的感受,，忽視了對管理相對人權(quán)益的保護(hù),，管理相對人往往不予配合，從而欲求秩序而不得,，反而導(dǎo)致管理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),。“善治”當(dāng)然也要追求秩序,，但不是為秩序而秩序,，而是為增進(jìn)管理相對人權(quán)利、福祉和公共利益的雙贏目標(biāo)而追求秩序,。執(zhí)法者設(shè)身處地為管理相對人著想,，解決管理相對人的實(shí)際困難，管理相對人自然會(huì)對執(zhí)法予以配合,，執(zhí)法者也就自然而然地獲得了其所追求的秩序,，從而實(shí)現(xiàn)雙贏的目標(biāo)。

       “善治”在管理主體上強(qiáng)調(diào)公眾參與，特別注重推進(jìn)多元主體共治

       傳統(tǒng)行政管理的管理主體是單一的,，就是政府及其主管部門,。而善治的治理主體是多元的，不是政府及其主管部門單打獨(dú)斗,，而是組織和動(dòng)員廣大的社會(huì)力量,，如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體,、基層自治組織,、社區(qū)組織、志愿者組織,，以及由管理相對人自己組建起來的組織,，參與到治理中來。多元治理的優(yōu)勢是多方面的：一是有利于調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)公眾的積極性,，以創(chuàng)建最優(yōu)的治理環(huán)境,，找到和推進(jìn)最優(yōu)的治理方案；二是有利于最大限度調(diào)動(dòng)管理相對人的積極性,，以最大限度地消除執(zhí)法阻力,，在管理相對人參與治理的條件下，管理相對人不再是消極的管理對象,，他們同時(shí)是治理主體,。作為管理相對人，他們關(guān)注維權(quán),；作為治理主體,，他們要履行治理責(zé)任，要兼顧個(gè)人利益與公共利益,；三是有利于防止行政執(zhí)法主體任性,、恣意、濫權(quán)和侵權(quán),。在多元主體的參與下,，行政執(zhí)法主體任性、恣意,、濫權(quán)和侵權(quán)即使不是不可能,，也是極為困難的，從而可以避免許多社會(huì)矛盾的激化,，防止相應(yīng)群體性事件的發(fā)生,。

       “善治”在管理方式上強(qiáng)調(diào)聽取管理相對人意見，與管理相對人協(xié)商,，選擇既能達(dá)到管理目標(biāo),，又對管理相對人權(quán)益損害最小的解決問題方案

       “善治”的管理方式要求在執(zhí)法中貫徹行政法的兩項(xiàng)基本原則：一是正當(dāng)法律程序原則,；二是比例原則。這里主要說明第一個(gè)原則,。傳統(tǒng)正當(dāng)法律程序原則要求行政主體在對管理相對人做出不利行政行為時(shí),，必須向相對人說明理由，聽取相對人的陳述,、申辯,，現(xiàn)代正當(dāng)法律程序原則更進(jìn)一步要求行政主體對管理相對人做出任何行政行為，都必須與管理相對人協(xié)商,，共同探討行為方案,，甚至由雙方簽訂合同、協(xié)議,，確定雙方各自的權(quán)利,、義務(wù)。這與傳統(tǒng)的行政管理“命令-服從”原則比較,，其有更多的柔性,，更多地體現(xiàn)和尊重管理相對人的人格尊嚴(yán)，使管理相對人有更多的獲得感,，從而使執(zhí)法能更順利，產(chǎn)生更好的實(shí)效,。

       “善治”在管理手段上強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治,、注重硬軟法兼治

       法治在很大程度上是規(guī)則之治。無論對于執(zhí)法主體,、執(zhí)法實(shí)施人員,，還是對于管理相對人，都必須通過規(guī)則明確其行為規(guī)范,，就執(zhí)法主體來說,，必須通過法律、法規(guī)明確其職權(quán),、職責(zé)并公示其權(quán)力清單,、責(zé)任清單，使之“法定職責(zé)必須為,，法無授權(quán)不得為,，法定職權(quán)職責(zé)依法(法定條件、標(biāo)準(zhǔn),、要求,、程序)為”；就執(zhí)法實(shí)施人員來說,，必須通過法律,、法規(guī)明確其執(zhí)法資格,、條件、權(quán)利,、義務(wù),，使之既敢于執(zhí)法(法律賦予其人身、職業(yè),、福利,、待遇的保障)，又不恣意,、濫權(quán)(法律以嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制制約),；就管理相對人來說，必須通過法律,、法規(guī)明確其行為的“負(fù)面清單”,；凡是其不能實(shí)施的行為，不能進(jìn)入的領(lǐng)域,，均以法律,、法規(guī)或規(guī)章明令禁止，使之既敢于創(chuàng)業(yè),、創(chuàng)新(法律以法定救濟(jì)途徑保障),，又不超越法定邊界，侵害國家利益,、公共利益和他人合法權(quán)益(法律以行政處罰,、行政強(qiáng)制等責(zé)任機(jī)制制約)。當(dāng)然,，現(xiàn)代社會(huì)的規(guī)則之治,，不僅包括硬法(法律、法規(guī),、規(guī)章等)之治,，也包括軟法(市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約,、行業(yè)規(guī)章,、國體章程等)?！吧浦巍笔怯曹浄嬷沃?。

       (作者為北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任)

       (摘自2016年6月20日《北京日報(bào)》)

       來源：《紅旗文摘》雜志