一,、引 言

　　自從新一屆國務(wù)院力推“深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)”并將其作為提高政府現(xiàn)代治理能力的關(guān)鍵舉措以來,，各地各部門積極探索,，認真落實,，不斷推進“放管服”改革向縱深發(fā)展。社會組織管理體制改革是社會體制改革的重要內(nèi)容,，與政府行政體制改革共同構(gòu)成全面深化改革的重要組成部分,。回首過去,，我國社會組織管理體制改革也經(jīng)歷了“管—放—服”三個發(fā)展階段,。新中國成立后較長時間內(nèi)，政府對社會組織實施“嚴格管控”;黨的十八大后,，隨著“政社分開,、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制目標確立,，政府陸續(xù)推出了放開四類社會組織直接登記,、降低注冊門檻等利好政策，“放松管制”逐漸成為該時期的社會組織管理體制改革的主旋律;之后,，中央層面又陸續(xù)出臺了《國務(wù)院促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件,，培育和發(fā)展社會組織成為新的政策風(fēng)向標。

　　2016年8月,，兩辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中提出,，到2020年,，建立健全統(tǒng)一登記,、各司其職、協(xié)調(diào)配合,、分級負責(zé),、依法監(jiān)管的中國特色社會組織管理體制，[1]標志著以完整性,、統(tǒng)一性和集成性為主要特征的社會組織“放管服”改革方向得以明確,。社會組織“放管服”改革不僅有利于調(diào)和國家與社會關(guān)系，更是實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)職能,、提效能的一劑良方,。然而,，幾乎所有的改革創(chuàng)新都需要一系列相關(guān)政策的跟進，而政策的有效實施有賴于政策工具選擇,。推動社會組織“放管服”改革可選擇哪些政策工具?政府如何選擇或組合政策工具?怎樣實現(xiàn)社會組織管理體制與政府行政體制“放管服”改革的協(xié)同推進?這些問題都亟待厘清,。為此，本文在霍萊特和拉姆什的政策工具分析框架基礎(chǔ)上,，通過梳理2004年至2016年省級層面政策文本,，分析政府如何通過政策工具的選擇和運用促進社會組織發(fā)展。

　　二,、政策工具分類與內(nèi)容

　　政策工具是“政府將其實質(zhì)目標轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制”,，是實現(xiàn)改革創(chuàng)新目標的手段和方式。[2]已有研究表明：政策工具并非單一的,、孤立的政策措施,，而是一個有機的、動態(tài)發(fā)展的體系,?？死锼龟愖钤鐚φ吖ぞ呒右苑诸惒⒄沓?4種一般化的政策工具。[3]羅威,、達爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究,，但他們傾向于將這些工具歸入一個寬泛的分類框架中，如將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類,。[4]薩拉蒙將政策工具歸為13種,。[5]施耐德與英格拉姆從政府如何引導(dǎo)目標群體行為方式的角度，將政策工具歸為五類：權(quán)威式政策工具,、誘因式政策工具,、建立能力之政策工具、勸說性政策工具和學(xué)習(xí)性政策工具,。[6]霍萊特和拉姆什根據(jù)政策工具的強制性程度將政策工具分為自愿性工具,、強制性工具和混合型工具三類。[7]薩瓦斯依據(jù)服務(wù)的安排者,、生產(chǎn)者和消費者的動態(tài)關(guān)系總結(jié)出了10種政策工具或模式,，且按照政府干預(yù)程度的強弱建立了以政府服務(wù)到自我服務(wù)的連續(xù)光譜。[8]

　　上述分類在一定程度上打開了政策工具的黑箱,，為我們認識政策工具提供了直觀的描述,，尤其揭示了強制性指標構(gòu)成政策工具分類的重要維度。隨著政策工具研究的逐步深入,，研究對象不斷細分,，學(xué)科應(yīng)用也不斷拓展。近年來更是在政社關(guān)系框架下受到廣泛關(guān)注，比如政府培育社會組織的政策工具,，[9][10]政府管理社會組織的政策工具等,。[11]但檢視已有研究可以發(fā)現(xiàn)，目前從政策工具視角分析社會組織發(fā)展的研究尚不多見,，并且通常聚焦于單一政策目標,，尚無研究從“放管服”整體改革的角度分析政策工具的選擇和運用，不僅無法準確反映社會組織管理體系的全貌,，更人為割裂了“放管服”改革之間的內(nèi)在聯(lián)系,。

　　結(jié)合“放管服”改革的要求，我們在霍萊特和拉姆什對政策工具的分類基礎(chǔ)上,，結(jié)合國內(nèi)外政府促進社會組織發(fā)展的實踐經(jīng)驗,，將社會組織發(fā)展政策工具重新梳理為三類：“放”即放松管制，包括放松進入管制,、放松投資管制,、放松募捐管制等;“管”即監(jiān)督管理，包括直接監(jiān)管,、間接監(jiān)管和聯(lián)合監(jiān)管等;“服”即培育發(fā)展,，包括投入型支持、績效型支持和混合型支持,。

　　(一)放松管制工具

　　放松管制工具是指政府職能轉(zhuǎn)移的過程中,，不斷取消或放松對社會組織在進入、投資和募捐等方面的限制,，從禁止變?yōu)樵S可,，從許可制變?yōu)樯陥蠡騻浒钢频取７潘晒苤乒ぞ叩闹饕繕耸窃谏鐣M織領(lǐng)域引入競爭機制,，其目的是推動政社分開,，提高社會服務(wù)質(zhì)量，充分激發(fā)社會活力,。放松管制政策工具主要包括放松進入管制,、放松投資管制、放松募捐管制三個次級政策工具,。

　　(二)監(jiān)督管理工具

　　監(jiān)督管理工具是指政府作為主要責(zé)任主體,，聯(lián)合社會公眾以及其他組織機構(gòu)共同對社會組織進行監(jiān)督和管理。社會組織在開展社會活動時具有一定的盲目性,，導(dǎo)致違法事件不時發(fā)生并造成了許多不良的影響,。為了維護社會組織的良性發(fā)展,，在放松管制的同時,，也應(yīng)對社會組織進行規(guī)范管理。監(jiān)督管理政策工具主要包括直接監(jiān)管、間接監(jiān)管和聯(lián)合監(jiān)管三種次級政策工具,。

　　(三)培育發(fā)展工具

　　培育發(fā)展工具是指政府在社會組織的發(fā)展過程中,，通過為社會組織提供發(fā)展所需的資金、資源,，運用市場化手段,，宣傳倡導(dǎo)等方式促進其快速發(fā)展。培育發(fā)展政策工具主要包括投入型支持,、績效型支持,、混合型支持三種次級政策工具。

　　三,、數(shù)據(jù)來源

　　(一)樣本選擇

　　本文研究的政策文本主要來源于各省,、直轄市的民政廳(局)網(wǎng)站以及社會組織信息網(wǎng)站、北大法寶網(wǎng)站等,。按照政策發(fā)布單位,、發(fā)布時間、政策類別,、關(guān)鍵詞進行樣本選擇,，采集了639份與社會組織相關(guān)的政策文件。為保證數(shù)據(jù)有效性,，隨后依據(jù)以下原則對初步搜集的639份文件進行進一步整理和篩選：(1)發(fā)文單位為省,、直轄市政府及其直屬機構(gòu)(不包括國家、直轄市以外的市以及區(qū)縣層面的政策);(2)政策發(fā)布時間為2004-2016年;政策類型主要包括法律,、法規(guī),、規(guī)劃、意見,、辦法,、通知等相關(guān)文件，復(fù)函,、批復(fù),、有關(guān)講話、工作報告,、表彰公示等不計入本文研究范圍;(3)政策文本與社會組織發(fā)展密切相關(guān),。按照上述原則，最終篩選出503份政策文本,。

　　(二)政策文件編碼規(guī)則

　　由于政策文本數(shù)量大,、涉及工具內(nèi)容較多，我們將篩選出的503份社會組織政策文本按照政策工具內(nèi)容進行編碼,。編碼原則為“省,、直轄市簡稱+政策編號+工具內(nèi)容編號”,，由此形成政策工具編碼表(見表2)。

　　四,、我國省級政府促進社會組織發(fā)展的政策文本分析

　　(一)政策文本數(shù)量變化趨勢

　　社會組織政策作為一種行政資源,，其數(shù)量變化在某種程度上反映了政府對社會組織發(fā)展的關(guān)注度。根據(jù)所搜集的政策文本,，2004年以來各省,、直轄市發(fā)布的社會組織總體呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢，2004年全國省級,、直轄市的政策文本僅有17份,，到2016年上升至94份，年均增長率為37.75%,，但這種增長并不是線性的,。社會組織政策文本數(shù)量增長可以劃分為三個階段。

　　第一階段緩慢增長期(2004-2007),。自從2004年國務(wù)院發(fā)布《基金會登記管理條例》后,，社會組織基礎(chǔ)性管理制度——社會組織三大條例正式確立，社會組織登記管理工作逐步走上制度化,、法制化的軌道,。但從總體上看，社會組織發(fā)展政策仍處于萌芽期,，各地社會組織政策增長速度緩慢,，直到2008年以前，年均政策文本數(shù)量為20份,，增長率為7.35%,。這一時期的政策工具以監(jiān)督管理為主。

　　第二階段穩(wěn)定增長期(2008-2011),。以2008年汶川地震為標志,，民間公益力量覺醒，這一年國家更是不失時機地大幅度提高公益性捐贈稅前扣除比例,，社會組織迎來了發(fā)展的春天,。這一時期的社會組織政策仍以監(jiān)督管理為主，該階段年均社會組織政策數(shù)量為25份,，但增長率卻相對穩(wěn)定,。民間草根社會組織的增長對原有的社會組織管理體制形成了一定的沖擊，地方主管部門對社會組織發(fā)展還存在一定的疑慮,，集中表現(xiàn)為監(jiān)督管理構(gòu)成了這一時期政策增長的主要內(nèi)容,。

　　第三階段加速增長期(2012-2016)。2011年國家“十二五”規(guī)劃綱要從促進社會組織發(fā)展和加強社會組織監(jiān)管兩個方面對“十二五”期間我國社會組織建設(shè)做出目標規(guī)劃,，中央將社會組織服務(wù)管理納入加強和創(chuàng)新社會管理工作體系,，民政部牽頭成立了23個部門組成的社會組織工作小組,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會組織服務(wù)管理和建設(shè)工作。在頂層設(shè)計的推動下,，各省、直轄市對社會組織發(fā)展重視程度不斷深化,，陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于培育社會組織發(fā)展,、加強評估、加大黨建力度,、推進政社分開等相關(guān)政策,。該階段社會組織政策數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長，年均政策數(shù)量為65份,，增長率為160.11%,。

　　(二)政策工具運用分析

　　從政策工具類型上來看，目前各省和直轄市以運用監(jiān)督管理工具為主,，放松管制工具與培育發(fā)展工具為輔,。樣本中占76.14%的政策文本涉及監(jiān)督管理工具，文本數(shù)量達到383份;培育發(fā)展工具的政策文本數(shù)量為263份,，占比52.29%;放松管制工具的政策文本數(shù)量與培育發(fā)展工具基本持平,，為249份，占比為49.50%,。

　　從時間維度來看,，2004年以來各省和直轄市社會組織政策文件對三大政策工具的運用頻率呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢，符合政策擴散的一般規(guī)律,，時間上處于S形曲線的第二階段,，即制度快速擴散。其中,，監(jiān)督管理工具頻率增長速度最快,，涉及監(jiān)督管理工具的政策數(shù)量年均增長率為54.17%，培育發(fā)展工具數(shù)量年均增長率為31.67%,，放松管制工具數(shù)量年均增長率為18.33%,。總體而言,，社會組織監(jiān)督管理政策工具構(gòu)成政府社會組織發(fā)展政策工具最重要的類型,，并且由于放松管制政策工具的運用降低了社會組織進入壁壘，社會組織登記注冊數(shù)量不斷增加,，監(jiān)督管理政策工具也隨之增長,，體現(xiàn)出“寬進嚴管”和“量管齊增”的特征，這反映出國內(nèi)地方省份在社會組織管理制度上依然存在著明顯的路徑依賴,。

　　從空間維度看,，我國省級政府以運用監(jiān)督管理工具為主,，涉及監(jiān)督管理工具的政策文本占比均超過了75.00%;就放松管制工具與培育發(fā)展工具而言，東部地區(qū)更側(cè)重于培育發(fā)展工具,，使用培育發(fā)展工具的文本數(shù)量為95份,，占比為50.53%;中部、西部以及東北部地區(qū)更傾向于放松管制工具,，運用放松管制工具文本數(shù)量分別為69份,、64份以及34份，占比分別為58.47%,、47.41%以及54.84%(見表3),。總體來看,，中部,、東北部地區(qū)放松管制政策工具運用率較高;而東、中部地區(qū)培育發(fā)展工具運用率較高;東部地區(qū)以及西部地區(qū)對監(jiān)督管理工具的運用率較高,。

　　從地方層面來看,，省級層面發(fā)布社會組織發(fā)展政策文件最多的省市為湖北、廣東和上海,。涉及放松管制工具的政策數(shù)量排在前三位的為湖北,、廣東和安徽;而放松管制工具運用率較高的省市則為江西、甘肅和山西,。就培育發(fā)展工具的文本數(shù)量而言,，較為突出的省市為湖北、安徽,、廣東以及上海;培育發(fā)展工具運用比率較高的省市則為河南,、山西和山東。發(fā)布監(jiān)督管理工具相關(guān)政策最多的省市為湖北,、廣東,、安徽和上海;監(jiān)督管理工具運用率較為典型的省市分別是陜西、四川以及江蘇,。由此觀之,，目前我國社會組織發(fā)展政策工具運用較為典型的省市為東部地區(qū)的廣東和上海，以及西部地區(qū)的湖北,、安徽和山西,。

　　(三)次級政策工具運用分析

　　從政策工具運用比例上看，直接監(jiān)管,、聯(lián)合監(jiān)管,、投入型支持、放松管制構(gòu)成最常見的政策工具類型,，運用上述四種工具的政策文本數(shù)量分別為59,、49,、42以及36，其次為間接監(jiān)管,、放松投資管制工具,，政策文本數(shù)量分別為23及17。從政策工具增長速度來看,，2004-2016年,，直接監(jiān)管、間接監(jiān)管工具年均增長率較高,，年均增長率分別為90%,、88%,。隨著2013年黨的十八屆三中全會對“創(chuàng)新社會治理”的部署,，各地政府開始從創(chuàng)新社會組織政策角度尋求社會治理突破，績效型支持,、混合型支持以及放松募捐管制工具開始涌現(xiàn),。

　　(四)具體內(nèi)容運用分析

　　從政策工具包中的50項具體內(nèi)容上來看，使用頻次超過100的措施為多部門聯(lián)合監(jiān)管,、人才培養(yǎng),、年檢、信息公開,、行政脫鉤,、宣傳引導(dǎo)、評估,、政府購買服務(wù),、重大事項報告制度、行政處罰,，其中3項屬于直接監(jiān)管工具,、3項屬于投入型支持工具、1項屬于聯(lián)合監(jiān)管,、1項屬于放松進入管制工具;使用頻次在50~100的措施為重大事項報告制度,、行政處罰、社會監(jiān)督,、允許投資經(jīng)營,、退出機制、社會組織黨建,、行業(yè)監(jiān)管,、擴大直接登記范圍，其中3項屬于直接監(jiān)管工具,，2項屬于間接監(jiān)管工具,，聯(lián)合監(jiān)管工具,、放松進入管制與放松投資管制各涉及1項;政策文本中以獎代補、憑單制,、特許經(jīng)營,、互聯(lián)網(wǎng)募捐運用較少，基本未涉及國外流行的許可募捐,、備案募捐,、公開場所募捐、獨立監(jiān)管,、社會影響債券,、配比制等做法?？傮w來說,，在“放”方面，各地政府主要采用行政脫鉤,、允許投資經(jīng)營,，擴大直接登記范圍三種做法，在“管”方面,，各省,、直轄市側(cè)重于采用直接監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管做法,，行業(yè)監(jiān)管與社會監(jiān)管發(fā)揮重要作用;在“服”方面,，政府偏好于人才培養(yǎng)、宣傳引導(dǎo),、政府購買服務(wù)等投入型支持工具,，績效型支持、混合型支持有待豐富和完善,。

　　五,、結(jié)論與建議

　　政策工具不僅是實現(xiàn)政策目標的基本手段，也是進行政策分析的有效途徑,。運用政策工具的視角來反觀社會組織“放管服”改革,，結(jié)合現(xiàn)代社會組織體制戰(zhàn)略，經(jīng)由內(nèi)容分析法的研究,，能夠清晰地呈現(xiàn)當前社會組織管理制度的內(nèi)在缺失與沖突,，同時也預(yù)示了“放管服”改革的未來政策走向。

1.從放松管制工具來看,，由于受到上位法的約束,，各省、直轄市在放松管制方面政策空間有限，放松管制已經(jīng)成為當前社會組織“放管服”改革中的一塊短板,。從工具數(shù)量上來看,，放松管制政策工具使用程度在三種政策工具中所占比例最低(49.50%)。從工具內(nèi)容上來看,，目前放松管制工具主要集中于放松進入管制,，少數(shù)省份在放開社會組織投資方面已經(jīng)開始了政策試水，但在稅收優(yōu)惠,、規(guī)范社會組織交易行為方面仍需進一步探索,。在放開投資和募捐管制方面，發(fā)達國家已經(jīng)制定出相對成熟的政策文本和工具,，接下來亟待對其展開系統(tǒng)論證和分析,，從而為我國放松管制工具的進一步完善提供智力支持。

　　2.從監(jiān)督管理政策工具來看,，社會組織數(shù)量的迅速增加給政府部門監(jiān)管帶來人員,、經(jīng)費等方面的諸多挑戰(zhàn)，對監(jiān)督管理政策工具的倚重也是情理之中,。從工具數(shù)量上看,，監(jiān)督管理工具使用程度所占比重最高(76.14%),，并且在時間和空間上均存在顯著的政策擴散效應(yīng),，這反映出國內(nèi)地方省份在社會組織管理制度上依然存在著明顯的路徑依賴。從具體的監(jiān)管手段上來看,，政府直接監(jiān)管為主,，間接監(jiān)管和聯(lián)合監(jiān)管所占比重較低。為此,，充分發(fā)揮第三方機構(gòu),、媒體、社會群眾的力量,，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系并切實提升政策工具的實施效果是社會組織監(jiān)管管理政策的改進方向,。

　　3.從培育發(fā)展政策工具來看，隨著政府對培育和發(fā)展社會組織的日益重視,，近年來這一政策工具比例迅速增加(52.29%),。從各省、直轄市的實際應(yīng)用情況來看,，培育發(fā)展政策工具使用最為靈活,，從不同角度提升了社會組織能力建設(shè)水平。但由于政出多門,，缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào),，“政策過剩”與“政策缺位”并存;工具內(nèi)容上以人才培養(yǎng)與政府購買服務(wù)為主,，側(cè)重于投入型支持,，對績效型和混合型支持重視程度不夠,。為此，加強對培育發(fā)展政策工具的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，引入市場化機制,，積極推動投入型工具向績效型和混合型轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會組織優(yōu)勝劣汰是培育和發(fā)展社會組織政策工具未來發(fā)展的方向,。

　　4.從空間上看,，各省、直轄市在政策工具運用上具有明顯的區(qū)域特征,。具體體現(xiàn)在,，東部地區(qū)、東北部地區(qū)以及中部地區(qū)對監(jiān)督管理工具以及培育發(fā)展工具運用頻率較高,，西部地區(qū)放松管制工具運用頻率相對較高,。這一結(jié)果既有各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、文化氛圍,、社會組織發(fā)展程度差異性的合理性一面,，也在一定程度上反映出地方官員對社會組織的重視程度和改革魄力的差異。為此,，國家和部委層面可以通過政策解讀,、集中培訓(xùn)等形式加強引導(dǎo)，改變地方官員對社會組織發(fā)展抱有疑慮的傳統(tǒng)觀念,，充分意識到社會組織在參與社會治理中的重要作用,，并鼓勵其先行先試，大膽創(chuàng)新,。

　　5.從總量上來看,，我國社會組織政策工具也呈現(xiàn)出明顯的不均衡特征。具體體現(xiàn)在,，以監(jiān)督管理為主,，培育發(fā)展、放松管制為輔,。在培育社會組織的工具箱中,，監(jiān)督工具、培育發(fā)展工具和放松管制等工具組是多元化和差異互補的,?！胺殴芊备母飶娬{(diào)社會組織政策工具的協(xié)調(diào)性、配套性和系統(tǒng)性,，不僅能夠化解應(yīng)用單個工具帶來的不足,，還能通過發(fā)揮1+1>2 的效果產(chǎn)生全新的功能和特性來擴展政策的使用范圍，進而提高社會組織的整體效能。為此,，各地政府應(yīng)因地制宜,，綜合考慮各種不同政策工具的要求條件和政策效果，注重工具的優(yōu)化組合,，做到多管齊下,。(李健 中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授;榮幸 中央民族大學(xué)基金會研究中心助理研究員)

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　　來源：《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第4期