摘要：現(xiàn)代行政體制經(jīng)歷了一個(gè)不斷變革,、逐步完善的歷史進(jìn)程,。雖然世界各國(guó)的行政體制因所處環(huán)境的不同而呈現(xiàn)較大差異性，但它們?nèi)跃哂泄残?、法治性,、科層性和系統(tǒng)性等共同特征,。這些共同特征對(duì)我國(guó)行政體制改革具有重要啟示，在政府建設(shè)和行政改革過(guò)程中應(yīng)注重強(qiáng)化公共服務(wù),、堅(jiān)持依法行政,、完善科層結(jié)構(gòu)、運(yùn)用系統(tǒng)方法,。

       現(xiàn)代行政體制與現(xiàn)代民族國(guó)家同生共長(zhǎng),。18世紀(jì)末以來(lái)，現(xiàn)代行政體制在現(xiàn)代民族國(guó)家先后確立，并經(jīng)歷了一個(gè)不斷變革,、逐步完善的歷史進(jìn)程,。雖然世界各國(guó)的行政體制因其所處的環(huán)境不同而呈現(xiàn)較大的差異性，但作為現(xiàn)代民族國(guó)家的共同現(xiàn)象,，它們?nèi)跃哂幸恍┕餐奶卣?，這就是公共性、法治性,、科層性和系統(tǒng)性,。這些共同特征對(duì)我國(guó)行政體制改革的啟示是：強(qiáng)化公共服務(wù)，堅(jiān)持依法行政,，完善科層結(jié)構(gòu),，運(yùn)用系統(tǒng)方法，以加快推進(jìn)現(xiàn)代化政府建設(shè),。

       一,、現(xiàn)代行政體制的產(chǎn)生

       現(xiàn)代行政體制的誕生過(guò)程，也是15世紀(jì)到18世紀(jì)現(xiàn)代民族國(guó)家在西歐逐步產(chǎn)生的過(guò)程,。在近400年的發(fā)展歷程中,，行政體制的變革主要包括四個(gè)方面內(nèi)容：一是將國(guó)家主權(quán)歸于君主；二是國(guó)家資源汲取能力增強(qiáng),；三是國(guó)家開(kāi)始管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng),；四是行政權(quán)擴(kuò)張并走向中央集權(quán)化。［1］

       公元5世紀(jì)到15世紀(jì)末,，歐洲處于封建社會(huì)時(shí)期,，封建領(lǐng)主和封臣之間的關(guān)系是占據(jù)支配地位的權(quán)威關(guān)系，封建領(lǐng)主依據(jù)封臣的效忠給予回報(bào),，統(tǒng)治權(quán)被眾多小的政治實(shí)體分割,，國(guó)王的權(quán)力受到很大限制。16世紀(jì)左右,，歐洲的國(guó)王們采取多種措施來(lái)強(qiáng)化王室權(quán)力,，削弱貴族權(quán)力，將國(guó)家主權(quán)從分散的封建貴族那里逐步集中到自己手中,，封建君主政體開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)Ｖ凭髡w,。隨著國(guó)王權(quán)力的擴(kuò)張，王室管理和國(guó)家事務(wù)管理逐漸復(fù)雜化,，行政的理性化和專(zhuān)業(yè)化初見(jiàn)端倪,。在這一背景下，為了獲得足夠的財(cái)政資源支持?jǐn)U張活動(dòng),，國(guó)王們紛紛設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的征稅機(jī)關(guān),。法國(guó)王室于1439年頒布法令禁止封建領(lǐng)主未獲國(guó)王允許征收稅款,，到16世紀(jì)末，法國(guó)國(guó)王就已派遣財(cái)政官員駐各地代表其征稅,。征稅機(jī)構(gòu)的設(shè)立為封建國(guó)家王權(quán)擴(kuò)張和行政機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展提供了重要保障和途徑,。

       封建王權(quán)集中和王國(guó)擴(kuò)張是在經(jīng)濟(jì)和軍事雙重競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中發(fā)生并發(fā)展的。無(wú)論是各個(gè)王國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)還是軍事競(jìng)爭(zhēng),，又都直接促進(jìn)了行政管理專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展。16世紀(jì)至17世紀(jì),，重商主義政策為各國(guó)專(zhuān)制君主普遍采用,。重商主義把財(cái)富視為國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)，提出要憑借國(guó)家權(quán)力去建立一種新秩序,，以在對(duì)外貿(mào)易中取得順差,，積累國(guó)家財(cái)富，促進(jìn)國(guó)家力量的增長(zhǎng),。由于重商主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù),，因此政府的職能日漸增加，公共服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大,。這就必然會(huì)對(duì)行政管理提出專(zhuān)業(yè)化和效率化的要求,。與此同時(shí)，歐洲各國(guó)正處于持續(xù)的軍事競(jìng)爭(zhēng)中,，殘酷的軍事競(jìng)爭(zhēng)和戰(zhàn)爭(zhēng)加快了政府的集權(quán)化,、官僚化以及國(guó)家機(jī)器的專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程。為了在對(duì)外軍事競(jìng)爭(zhēng)中獲勝,，政府必須集中權(quán)力,，以擴(kuò)張自身以及其所統(tǒng)治國(guó)家的力量；作為國(guó)家機(jī)器的政府行政機(jī)構(gòu)也必須分工明確,，各司其職,，軍事、財(cái)政和后勤等與軍事直接相關(guān)的行政部門(mén)必須組織嚴(yán)密,，不斷提高行政管理的專(zhuān)業(yè)化程度和行政人員的職業(yè)化水平［2］,。內(nèi)部的重商主義運(yùn)動(dòng)和外部的軍事競(jìng)爭(zhēng)兩股力量，不僅將封建國(guó)家行政范圍擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù),，而且大大提高了行政管理的專(zhuān)業(yè)化水平,，最終導(dǎo)致了“世襲行政轉(zhuǎn)向官僚行政”［3］。

       盡管隨著專(zhuān)制君主政體的出現(xiàn),，歐洲主要國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化,、行政人員的職業(yè)化和行政管理的中央集權(quán)水平有了很大的提高，但現(xiàn)代行政體制確立的標(biāo)志,，則是現(xiàn)代民族國(guó)家在西歐的產(chǎn)生,。1789年法國(guó)大革命之后,，現(xiàn)代民族國(guó)家最先在法國(guó)誕生。法國(guó)大革命帶來(lái)的最重要變化是國(guó)家概念的非人格化,，即國(guó)家不再是國(guó)王的世襲財(cái)產(chǎn)和私有工具,，民族國(guó)家的政府成為管理公共事務(wù)的機(jī)器，其基本任務(wù)是提供公共服務(wù),。

       18世紀(jì)末至19世紀(jì)初,，隨著現(xiàn)代民族國(guó)家在法國(guó)的出現(xiàn)，現(xiàn)代行政體制也初具雛形,。在拿破侖統(tǒng)治時(shí)期的法國(guó),，行政管理強(qiáng)調(diào)秩序、等級(jí),、專(zhuān)業(yè)化和責(zé)任,。拿破侖將許多軍事特征納入行政管理，運(yùn)用軍事化手段管理行政,，建立了高度集權(quán)和等級(jí)森嚴(yán)的行政體制,。拿破侖采納了許多學(xué)者提出的改革措施，尤為出色的是改革了官員遴選制度,，堅(jiān)持以能力為標(biāo)準(zhǔn)選拔政府的高級(jí)官員,，大大提高了行政效率。當(dāng)時(shí),，法國(guó)中央政府主要由5個(gè)部門(mén)組成,，即財(cái)政部、外務(wù)部,、國(guó)防部,、司法部和內(nèi)務(wù)部，每一個(gè)部又劃分為若干司和局,，有的部還在巴黎之外設(shè)立了辦事處,。同時(shí)，他還對(duì)地方行政層級(jí)進(jìn)行了調(diào)整,，實(shí)行了三級(jí)地方行政區(qū)體系,，加強(qiáng)了中央對(duì)地方的控制。［4］馬克斯?韋伯通過(guò)比較分析法國(guó)的行政制度與歐洲封建時(shí)期的世襲行政模式,，提出了科層制的現(xiàn)代行政組織模式,。科層制亦稱(chēng)官僚制,，是建立在分工精細(xì),、外部環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上的，具有合理分工,、層級(jí)節(jié)制,、照章辦事,、權(quán)責(zé)明確、非人格化,、量才擇優(yōu)等特征,。隨著現(xiàn)代民族國(guó)家的不斷發(fā)展，科層制模式逐漸被各國(guó)政府認(rèn)可,，并廣泛采行,。

       二、現(xiàn)代政府體制的特征

       縱觀各國(guó)行政體制的構(gòu)成及其發(fā)展變化,，我們不難從其明顯的差異性中尋求到共同性?，F(xiàn)代行政體制所具有的共同特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

       1.公共性。公共性是現(xiàn)代行政體制的本質(zhì)特征和核心價(jià)值所在,，它是現(xiàn)代行政體制建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和遵循的基本原則。如前所述,，現(xiàn)代行政體制是伴隨著現(xiàn)代民族國(guó)家的產(chǎn)生而確立的,，而現(xiàn)代民族國(guó)家的基本特征之一，就是從封建君主的王室工具向公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,。因而,，現(xiàn)代行政體制也不再以國(guó)王的宮廷管理為目的，而是以實(shí)現(xiàn)民族國(guó)家的公共利益為最終目標(biāo),。有學(xué)者指出,，法國(guó)大革命帶來(lái)的最重要的變化也許是國(guó)家概念的非人格化：國(guó)家不再是國(guó)王的世襲財(cái)產(chǎn)，而是民族的共同遺產(chǎn),；行政機(jī)構(gòu)不再是王室管理的私有工具,，而是民族國(guó)家管理公共事務(wù)的機(jī)器；行政人員不再是王室的奴仆,，而是民族國(guó)家政府的服務(wù)員,；行政事務(wù)也不再是王室管理，而是公共服務(wù),。［5］具體而言,，現(xiàn)代行政體制的公共性體現(xiàn)在，一是現(xiàn)代行政體制是為維護(hù)公共秩序和滿(mǎn)足社會(huì)總體利益的需要而建構(gòu)的,，公共行政“擔(dān)負(fù)的是為全體公民謀幸福這樣一種使命”,，［6］對(duì)公共利益的追求和維護(hù)是其公共性的實(shí)質(zhì)所在。二是現(xiàn)代行政體制涉及國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理的規(guī)范,，其建立的核心和首要任務(wù)在于維護(hù)社會(huì)公正,，公共行政的使命就是要在保證社會(huì)公正的基礎(chǔ)上，尋求公平與效率之間的合理平衡,。三是現(xiàn)代行政體制的合法性既建立在公民對(duì)民族國(guó)家的認(rèn)同感基礎(chǔ)上,，又被置于來(lái)自權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)的外部控制之下,，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行,，公共行政的運(yùn)行必須遵循民主政治的規(guī)范,。

       2.法治性。馬克斯?韋伯將權(quán)威分為傳統(tǒng)型權(quán)威,、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威,。［7］傳統(tǒng)型權(quán)威是古老的權(quán)威形式，其合法性來(lái)自習(xí)俗,、慣例,、經(jīng)驗(yàn)、祖訓(xùn)等從祖上流傳下來(lái)的,，被人們所認(rèn)可的,，并被歷史長(zhǎng)河不斷神化所形成的一整套傳統(tǒng)的政治習(xí)俗和習(xí)慣。由傳統(tǒng)型權(quán)威支配的社會(huì)組織,，統(tǒng)治者依照傳統(tǒng)形成的組織規(guī)則來(lái)治理臣民,，蕓蕓眾生對(duì)長(zhǎng)官的服從來(lái)自于傳統(tǒng)賦予長(zhǎng)官的固有尊嚴(yán)。魅力型權(quán)威（卡理斯瑪型權(quán)威）的合法性建立在非凡人格,、英雄氣概等基礎(chǔ)之上,，也就是說(shuō)源自人們對(duì)領(lǐng)袖個(gè)人魅力的崇拜。魅力型權(quán)威的本質(zhì)是“敬仰”,，核心是個(gè)人崇拜,，所以要維持這類(lèi)組織的生存發(fā)展，領(lǐng)袖人物就必須不斷地以某種新的方式表現(xiàn)出他的魅力,。法理型權(quán)威的合法性是建立在以理性方式建立起來(lái)的規(guī)章制度和行為規(guī)則基礎(chǔ)之上的,，其本質(zhì)是“理性”。法理型權(quán)威以規(guī)則作為統(tǒng)治的出發(fā)點(diǎn)和最終的歸宿點(diǎn),，以保障權(quán)力不被濫用,，各方的利益不受隨意侵犯。現(xiàn)代行政體制的建立過(guò)程就是走向法理型權(quán)威的過(guò)程?，F(xiàn)代行政體制合法性的來(lái)源和行政權(quán)力支配關(guān)系的建立,，不再是基于精英個(gè)人的超凡魅力或傳統(tǒng)的神圣性，而是建立在一套法律規(guī)則體系之上,，依法行政是現(xiàn)代行政體制的靈魂?，F(xiàn)代行政體制的法治性可從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面分析，從靜態(tài)層面看,，現(xiàn)代行政體制所包含的規(guī)則絕大多數(shù)是憲法和法律的規(guī)定,，行政體制的任何變更都必須遵循一定的法律程序和規(guī)范，行政組織“存在的每一種因素——它們的結(jié)構(gòu),、職員,、預(yù)算和目的——都是法律權(quán)威的產(chǎn)品”,，“公共管理者所采取的每一項(xiàng)行動(dòng)最終‘必須追溯到權(quán)威的法律授權(quán)”。［8］從動(dòng)態(tài)層面看,，現(xiàn)代行政體制的運(yùn)行必須嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律規(guī)范,，符合法治的理念，體現(xiàn)法治的精神,，“凡是合乎法規(guī)的職責(zé)履行,，都可望得到服從”。［9］此外,，現(xiàn)代行政體制運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛要依照法律規(guī)定,，通過(guò)司法途徑加以解決。

       3.科層性,。在現(xiàn)代民族國(guó)家,，行政管理的范圍日益擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的方方面面,，社會(huì)分工精細(xì)化和管理復(fù)雜化使得行政管理的高度專(zhuān)業(yè)化無(wú)可避免?，F(xiàn)代行政組織結(jié)構(gòu)具有韋伯“理想型”官僚制的絕大多數(shù)特征，一是一套不受個(gè)人情感因素影響的全面規(guī)則,；二是在專(zhuān)業(yè)化和勞動(dòng)分工基礎(chǔ)上進(jìn)行任務(wù)的分配,；三是一個(gè)奉行等級(jí)制的結(jié)構(gòu),；四是公務(wù)人員只在他們的職位上服從于權(quán)力并對(duì)其負(fù)責(zé),；五是競(jìng)選職位者通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和限定任期進(jìn)行選拔；六是以固定薪水作為支付官員的報(bào)酬,。［10］官僚制模型以“效率,、理性、集權(quán),、規(guī)則,、控制”等為核心命題，在技術(shù)上具有優(yōu)越性,，在嚴(yán)格的官僚制管理下,，“精密性、速度,、明確性,、對(duì)公文檔案的了解、連續(xù)性,、自由裁量權(quán),、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的隸屬關(guān)系,、減少摩擦和人力物力開(kāi)支”會(huì)達(dá)到最佳狀態(tài),。［11］事實(shí)上,，科層結(jié)構(gòu)已成為各國(guó)行政組織的主導(dǎo)性組織形式，具有較高知識(shí)和專(zhuān)業(yè)水平的常任文官在各國(guó)的行政管理中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用,，已成為維護(hù)國(guó)家政局穩(wěn)定和政府政策連續(xù)的中堅(jiān)力量,。

       4.系統(tǒng)性。系統(tǒng)是指由相互依賴(lài),、相互作用的若干部分組成的具有某種特定功能的有機(jī)整體,。依照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，系統(tǒng)具有整體性,、關(guān)聯(lián)性,、層次性、統(tǒng)一性和開(kāi)放性特性,，不僅系統(tǒng)內(nèi)部各構(gòu)成部分之間相互聯(lián)系,、相互依存，而且還與更高一層次系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)以及所處環(huán)境發(fā)生關(guān)系,、相互作用,，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的演化和優(yōu)化。現(xiàn)代行政體制是具有一定結(jié)構(gòu)的行政組織體系以及規(guī)則體系,。作為行政專(zhuān)業(yè)化的結(jié)果,，行政組織體系不是由單一或少數(shù)的行政組織構(gòu)成，而是由分工明確,、數(shù)目繁多的行政組織構(gòu)成的大型協(xié)作系統(tǒng),；行政規(guī)則體系是由憲法和相關(guān)法律、法規(guī),、規(guī)章等構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)系的規(guī)范系統(tǒng),。這個(gè)行政組織和規(guī)則系統(tǒng)不是雜亂無(wú)章的，而是有序協(xié)調(diào)的,，具有明確的層級(jí)結(jié)構(gòu)和效力關(guān)系,；不是靜止的，而是動(dòng)態(tài)的,，處于不斷的變革之中,；不是封閉的，而是開(kāi)放的,，必須與外部環(huán)境進(jìn)行信息,、物質(zhì)、能量的交換,，并對(duì)外部環(huán)境的變化做出反應(yīng),。

       三、啟示

       我國(guó)正在推進(jìn)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，著力建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代化政府?，F(xiàn)代行政體制所具有的特征對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代化政府建設(shè)和行政改革具有諸多啟示,。

       1.強(qiáng)化公共服務(wù)。提供公共產(chǎn)品,，維護(hù)社會(huì)公正,，滿(mǎn)足公共利益，是現(xiàn)代公共行政的核心價(jià)值和基本理念,。提供公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)就是要維護(hù)最廣大人民的根本利益,，這是行政管理工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是政府矢志不渝的目標(biāo),。強(qiáng)化公共服務(wù),，滿(mǎn)足公共利益，就是政府要牢固樹(shù)立“人民本位,、社會(huì)本位,、權(quán)利本位”的思想，一切以人民的利益為最高標(biāo)準(zhǔn),，始終把人民的需要放在首位,，把“老百姓高不高興，滿(mǎn)不滿(mǎn)意”作為行政運(yùn)行,、機(jī)構(gòu)改革和工作評(píng)價(jià)的最高標(biāo)準(zhǔn),，全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化,。

       改革開(kāi)放以來(lái),，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府財(cái)力的增加,，我國(guó)在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方面有了明顯的改善,，但政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能仍然還比較薄弱,，公共產(chǎn)品的供給能力不足,，供給質(zhì)量較差，還不能很好地滿(mǎn)足公眾的基本生活需求,。因此,，必須進(jìn)一步推進(jìn)改革，強(qiáng)化公共服務(wù),。一是要增強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能,。政府要加強(qiáng)與企業(yè)和社會(huì)組織的合作，向公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),，實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變,。二是要健全民主決策機(jī)制和公眾參與制度。要健全參與渠道，搭建參與平臺(tái),，廣泛聽(tīng)取社會(huì)組織和公眾的意見(jiàn),，深入了解社會(huì)和公眾的訴求和偏好，使公共服務(wù)供給能真正滿(mǎn)足民眾的需求,，增強(qiáng)政府的社會(huì)回應(yīng)性,，做到尊重民意、關(guān)注民生,、保障民權(quán),。三是要確保基本公共服務(wù)資金的可持續(xù)性,。要加大對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入力度,，保證基本公共服務(wù)的有效供給；與此同時(shí),，采取積極措施,，鼓勵(lì)和吸納社會(huì)、市場(chǎng)資金參與公共服務(wù)的供給,，以減輕公共財(cái)政的壓力,，提升公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量。

       2.堅(jiān)持依法行政,。依法行政是依法治國(guó)方略的重要組成部分,，是現(xiàn)代行政體制的基礎(chǔ)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)政府管理的必然要求,。沒(méi)有法治,，就沒(méi)有現(xiàn)代行政體制。依法行政的基本含義是限制政府權(quán)力,，保障公民權(quán)利,，確保政府的任何活動(dòng)都在憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行。簡(jiǎn)言之,，就是“法無(wú)授權(quán)不可為”,，即政府的行政權(quán)力依法授予，權(quán)力的行使受法律的限制和約束,。政府必須合法合理地行使行政權(quán)力,，著力將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，嚴(yán)防行政權(quán)力的濫用,，切實(shí)保障公民的合法權(quán)益,。

       近年來(lái)，通過(guò)推進(jìn)行政審批制度等方面的改革,，我國(guó)的依法行政取得了顯著成效,，但依法行政是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù),，不可能“畢其功于一役”。堅(jiān)持依法行政,，一是要規(guī)范行政權(quán)力,。要明確行政授權(quán)，建立健全各類(lèi)組織法,，構(gòu)建相互配套的完備的行政組織法體系,，做到行使權(quán)力有法可依。二是要規(guī)范行政行為,。一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè),，強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)教育，提高他們的政治素質(zhì)和執(zhí)法能力,，改進(jìn)他們的工作作風(fēng),；另一方面要細(xì)化和完善行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推進(jìn)行政復(fù)議制度改革,，提升行政復(fù)議能力,。三是要規(guī)范行政程序。程序的“基本功能就是限制,，甚至取消當(dāng)事人選擇實(shí)現(xiàn)目的的手段的自由,，將實(shí)現(xiàn)目的的手段規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化”。［12］要嚴(yán)格規(guī)定行政過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施的方式,、方法和步驟,，建立健全行政信息公開(kāi)制度、專(zhuān)家咨詢(xún)制度,、行政聽(tīng)證制度,、重大決策程序制度、決策評(píng)估和反饋制度,、行政問(wèn)責(zé)制度,、行政救濟(jì)制度等，用程序的公正,、嚴(yán)密限制權(quán)力的隨意,、任性，及時(shí)糾正權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤和偏差,，防止權(quán)力像脫韁的野馬任意狂奔亂跑,，確保政府職權(quán)和公務(wù)員行為在法治的軌道上行進(jìn),。

       3.完善科層結(jié)構(gòu),。科層制是政府組織的基本結(jié)構(gòu),。要按照精簡(jiǎn),、統(tǒng)一,、效能的原則，完善科層結(jié)構(gòu),，建設(shè)分工合理,、人員精干、機(jī)構(gòu)優(yōu)化,、規(guī)模適當(dāng)?shù)恼M織,，促進(jìn)政府以社會(huì)效益為導(dǎo)向，用最小的人力,、物力,、財(cái)力等消耗，為社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品和更優(yōu)的公共服務(wù),。

       改革開(kāi)放以來(lái),，經(jīng)過(guò)七次機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)的行政體制不斷完善,，但行政管理現(xiàn)代化任務(wù)尚未完成,。目前行政改革的任務(wù)不是要超越科層制，而更多的是要引進(jìn)科層制的合理因素對(duì)行政體制進(jìn)行改造,。完善科層結(jié)構(gòu),，一是要分工合理。要明晰各部門(mén)乃至各崗位的職責(zé)權(quán)限,，做到職責(zé)權(quán)相一致,，責(zé)任落到實(shí)處；明確行政組織內(nèi)部的等級(jí)劃分,，建立上級(jí)對(duì)下級(jí)的指示和監(jiān)督機(jī)制,，做到命令統(tǒng)一，保證組織目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn),；簡(jiǎn)化行政程序,，優(yōu)化行政流程，充分利用信息技術(shù)手段,，降低協(xié)調(diào)交易成本,，提高行政效率。二是要提高公務(wù)員素質(zhì),。要堅(jiān)持公務(wù)員考錄制,，遵循公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察,、公平競(jìng)爭(zhēng),、擇優(yōu)錄用的原則，把好“入口”關(guān),，以網(wǎng)羅優(yōu)秀人才,，為國(guó)家和公共利益服務(wù),；加大公務(wù)員培訓(xùn)力度，改進(jìn)培訓(xùn)質(zhì)量,，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際,，既傳授基礎(chǔ)理論和最新研究成果，又研究和探討現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和熱點(diǎn)問(wèn)題,，以更新受訓(xùn)者的知識(shí),，開(kāi)闊他們的視野，增長(zhǎng)他們的才干,，改進(jìn)他們的工作方法,，提高工作效率，適應(yīng)行政管理不斷變化的需要,；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,，嚴(yán)格考核和獎(jiǎng)懲，量才用人,，以激發(fā)公務(wù)人員的社會(huì)責(zé)任感和公共服務(wù)意識(shí),，充分調(diào)動(dòng)他們的工作主動(dòng)性和積極性，真正做到勤政,、善治,。三是要堅(jiān)持精兵簡(jiǎn)政，“瘦身強(qiáng)體”,，建立“小而強(qiáng)”政府,。一方面，要進(jìn)一步精簡(jiǎn)和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu),，遵循職能整體分割的原則,，將相同性質(zhì)的事務(wù)歸為一類(lèi)，交由一個(gè)行政部門(mén)承擔(dān),，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加綜合和統(tǒng)一,；另一方面，要合理限定公職人員編制,，堅(jiān)持用立法手段調(diào)節(jié)和控制人員編制的總體規(guī)模,，并將人員編制與經(jīng)費(fèi)預(yù)算相結(jié)合，使人員受制于預(yù)算,，通過(guò)預(yù)算控制編制,，對(duì)人員編制實(shí)行剛性約束。

       4.運(yùn)用系統(tǒng)方法,。行政體制是社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng),，不能不受其所處環(huán)境的影響和制約，其形成與發(fā)展是一國(guó)政治,、經(jīng)濟(jì),、文化和生態(tài)綜合作用的結(jié)果,。因此,，要運(yùn)用系統(tǒng)方法,，既把行政系統(tǒng)本身作為一個(gè)整體，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部各子系統(tǒng)的良性互動(dòng),，又把行政系統(tǒng)作為一個(gè)子系統(tǒng),，與社會(huì)大系統(tǒng)形成良性互動(dòng)，以期達(dá)到1+1＞2的效應(yīng),。

       運(yùn)用系統(tǒng)方法,，總的要求是行政體制改革要與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。目前,，我國(guó)政府在處理行政系統(tǒng)的內(nèi)部和外部關(guān)系方面還存在諸多問(wèn)題,，如政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界尚未厘清,，政府間關(guān)系尚未理順等,，亟待解決。為此,，一是要合理界定和配置政府職能,。政府職能涉及的是政府與外部的關(guān)系，即政府與市場(chǎng),、政府與企業(yè),、政府與社會(huì)的邊界問(wèn)題。轉(zhuǎn)變政府職能的實(shí)質(zhì)就是要隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展適時(shí)地調(diào)整政府應(yīng)當(dāng)履行的職能的范圍,，正確處理政府與市場(chǎng),、企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系,，解決好管什么和如何管的問(wèn)題,，真正做到不缺位，不越位,，不錯(cuò)位,。轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)在于大力削減政府的權(quán)力，將政府干預(yù)市場(chǎng),、社會(huì)的權(quán)力限定在一定的范圍內(nèi),，防止其將觸角無(wú)限制地伸向社會(huì)的各個(gè)角落。二是要理順中央與地方,、地方與地方的關(guān)系,。要在堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的大前提下，將集權(quán)與分權(quán)有機(jī)結(jié)合,，進(jìn)一步向地方政府放權(quán),，明確各級(jí)政府職責(zé)權(quán)限的劃分,，使各級(jí)政府都有相對(duì)獨(dú)立的核心任務(wù)領(lǐng)域和管轄范圍；在此基礎(chǔ)上,，要在中央和地方之間,、地方與地方之間建立一套適合國(guó)情的、和諧有效的多元決策和分權(quán)機(jī)制,，形成相互尊重,、相互依賴(lài)、相互協(xié)調(diào)的對(duì)話,、分擔(dān),、合作關(guān)系，既維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和中央權(quán)威,，強(qiáng)化中央的調(diào)控能力,，又充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，激發(fā)地方活力,。

       （作者：潘小娟,，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師）

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       來(lái)源：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期